La nulidad de pleno derecho de la Resolución núm. 2087-2006
La Resolución núm. 2087 de la Suprema Corte de Justicia (SCJ), dictada el 20 de julio del 2006 con miras a reglamentar la libertad condicional, contempla más de un presupuesto de los que la Ley núm. 164, sobre Libertad Condicional, guarda sepulcral silencio. Se trata de “el real desagravio social por el hecho punible que originó la condenación”, “la debida ejemplarización” y “la necesidad de proteger a la población… lo cual podrá determinarse mediante la investigación cuidadosa que necesariamente se deberá realizar en la comunidad, utilizando trabajadores sociales o cualquier otra vía efectiva”.
A todo abogado reacio al positivismo acrítico le asaltará la duda en torno a la conformidad legal y constitucional de esos criterios, no siendo excepción los autores de este trabajo. Así las cosas, aclaremos, in primis, que existen dos tipos de reglamentos: el secundum legem y el extra legem. El primero, conocido también como ejecutivo, encauza la operatividad efectiva de la ley sin traspasar el límite que impone el principio de jerarquía normativa.
En palabras de Luis Consculluela Montaner, “desarrolla las disposiciones de una ley generalmente por atribución expresa de la potestad reglamentaria en la propia ley a desarrollar”. Felipe Tena Ramírez, reconocido constitucionalista mexicano ya fallecido, lo explica de este modo: “No puede exceder el alcance de la ley ni tampoco contrariarla, sino que debe respetarla en su letra y espíritu. El reglamento es a la ley lo que la ley es a la Constitución, por cuanto la validez de aquél debe estimarse según su conformidad con la ley”.
El reglamento extra legem no cumple esa función de colaboración con la ley, sino que regula una cierta situación jurídica al amparo de la robusta autonomía de que goza el ente u órgano que lo dicta. Como la Resolución núm. 2087 pretendió reglamentar la libertad condicional, debe lógicamente suponerse que se trata de un reglamento ejecutivo, abriendo de inmediato la interrogante de si la fuente de la que habría derivado, esto es, la Ley núm. 164, delegó en el alto colegiado judicial esa potestad.
La negativa no se hace esperar. Su art. 17 se la confió al Poder Ejecutivo: “Para los fines de aplicación de la presente ley, el Poder Ejecutivo dictará el o los reglamentos que consideren (sic) necesarios”. A primera vista, y sin necesidad de mayor esfuerzo intelectual o argumental, la SCJ actuó fuera del marco de su competencia, viciando de nulidad la indicada resolución.
Ahora bien, como el poder reglamentario puede ser atribuido por la Constitución o por una ley distinta a la complementada, cabría saber si algún texto se lo reconoció. Empecemos descartando a la carta fundamental, pues únicamente lo previó en favor de las cámaras legislativas (art. 74.2 y 90.3), la Asamblea Nacional (art. 119), el presidente de la República (art. 128.1 b), los concejos de regidores y juntas distritales (art. 201), la Junta Central Electoral (art. 212), y del Tribunal Superior Electoral (art. 214).
Hasta donde tienen entendido los que esto escriben, la autoridad reglamentaria de la SCJ se la reconoce el art. 29.4 de la Ley núm. 821 del 1927, pero sujeto a un ámbito muy específico: “Determinar el procedimiento judicial que deberá observarse en los casos ocurrentes (sic), cuando no está establecida por la ley, o resolver cualquier punto que para tal procedimiento sea necesario”.
En esos mismos términos lo hace el 14.h de la Ley núm. 25 del 1991, por lo que, como se explica con aplastante claridad en la TC/0286/21, la de la SCJ es una atribución de “carácter subsidiario que se activa en ausencia de regulación legal atinente al trazado de los procedimientos a ventilarse ante los tribunales del orden judicial”. Como se ve, además de atribuirse una potestad que la Ley núm. 164 le endosó al Poder Ejecutivo, lo que pretendió complementar la más alta sede de justicia ordinaria fue un punto de derecho sustantivo.
Si a ello le sumamos que carecía -y carece aún- de facultad reglamentaria extra legem, de manera clara e indubitada incurrió en exceso de poder. Daría igual si estuviésemos equivocados, ya que acusando el reglamento un carácter secundario, subalterno e inferior, le estaba vedado adicionar criterios de valoración no consagrados en la legislación en cita para conceder la libertad condicional.
Permítasenos hacernos eco de la TC/0032/12: “La heteronomía de los reglamentos implica no sólo que no pueden expedirse sin una ley previa a cuya pormenorización normativa están destinados, sino que su validez jurídico-constitucional depende de ella en cuanto no deben contrariarla ni rebasar su ámbito de aplicación… todo reglamento debe limitarse a aclarar u ordenar el contenido de la ley, pero nunca crear situaciones nuevas no previstas en los textos legales”.
Más adelante lo reiteró en su TC/0415/15: “El reglamento es la norma que, subordinada directamente a las leyes e indirectamente a la Constitución, puede, de un lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni desnaturalizarla”. Y años después en la TC/0286/21: el poder reglamentario “se encuentra sometido a las condiciones de que la norma reglamentaria no contravenga lo expresamente establecido por la ley…”.
Pero eso no es todo; la libertad es un derecho fundamental cuya razonable regulación es tan solo posible mediante ley, como consagra el art. 74.2 de la carta magna, que de acuerdo con su art. 112 tiene que ser orgánica. “En materia de reserva de ley, solo esta puede abrir la capacidad normativa de otros poderes públicos, y una vez dictada la ley, que en todo caso deberá contener el núcleo esencial de la regulación, el reglamento debe limitarse a establecer el complemento indispensable por motivos técnicos… No cabe, por tanto, ningún reglamento autónomo en materia de reserva de ley; solo podrán dictarse en esas materias reglamentos ejecutivos que vengan a desarrollar ese núcleo esencial regulador de la materia previamente establecido en una ley”, enseña Consculluela Montaner.
¿A dónde queremos llegar? Pues a dejar de relieve que al añadirle parámetros inexistentes en la Ley núm. 164, la sede de mayor jerarquía judicial saltó los límites de su competencia con la agilidad de un atleta olímpico, lo que en virtud de los arts. 6 y 73 constitucionales y el art. 14 de la Ley núm. 107-13, invalida de pleno derecho la Resolución núm. 2087. Sucedió igual con la deslegalización en que incurrió el Consejo del Poder Judicial al aprobar la Resolución núm. 03-2019, que organizaba el sistema de escalafón judicial.
La reverberación de la reprimenda de la TC/0787/24 sigue rebotando en la comunidad jurídica: “… se entendería como una abdicación o renuncia impermisible de funciones legislativas esenciales impuestas por la Constitución. Una delegación o remisión en «blanco» de la regulación o desarrollo de una materia que la Constitución impone que debe ser por ley, constituye una violación del principio de no delegación prevista en el art. 4 de la Constitución y, a su vez, una violación del principio de separación de poderes”.
Recordemos que el reglamento no es una nueva ley, y que tampoco puede restringir lo que en ella se establece. Tiene que limitarse, como señala Consculluela Montaner, “a completar cuestiones de detalle que… no invadan el contenido propio de la ley en supuestos de materias reservadas a la ley… En ese sentido, la regulación institucionalmente propia de los reglamentos ejecutivos se limita a complementar o desarrollar lo establecido a nivel más amplio o general por la ley, sin suplantar lo dispuesto en ella ni introducir desarrollos normativos contradictorios…”.
Debiendo coincidir materialmente con el texto al que se integra, resulta demasiado obvio que al ampliar el radio de los presupuestos de la libertad condicional, la SCJ elaboró una astilla desgajada de la Ley núm. 164. Quizás porque para aquel entonces no tenía por delante un camino iluminado que le permitiera diferenciar lo permitido de lo prohibido, cayó en una emboscada. Ni siquiera en la hipótesis de que estuviese habilitada para dictar reglamentos autónomos o independientes, habría justificado el rediseño, por la vía de la repetida Resolución núm. 2087, del marco jurídico de la libertad condicional.